Ежегодно в субъекты РФ из федерального бюджета выделяются субсидии на обеспечение части расходных обязательств по определенным направлениям развития региона: в области ЖКХ, сельского хозяйства, культуры и т.п.
Для получения субсидии заключается соглашение о предоставлении федерального финансирования, в котором отражается ответственность сторон. Если регион нарушает его условия, к нему применяются меры бюджетного принуждения, в том числе бесспорное взыскание незаконно использованных сумм.
Правомерность применения данной меры была предметом рассмотрения Арбитражного суда Московского округа в июне 2019 года (дело № А40-187962/2018).
Обстоятельства назначения бюджетной меры принуждения
В феврале 2015 года между Минсельхозом РФ и Правительством Карачаево-Черкессии (далее — КЧР) было подписано соглашение. Одним из его пунктов стороны оговорили предоставление республике из российской казны субсидии на реализацию мероприятий государственной программы РФ в области сельского хозяйства до 2020 года.
В 2016 году Министерство сельского хозяйства Карачаево-Черкессии (далее — Министерство) получило оговоренное финансирование. Субсидия имела целевое назначение и направлялась на реализацию следующих мероприятий в области растениеводства:
- возмещение части процентной ставки по инвестиционным займам,
- развитие инфраструктуры и обеспечения эффективности рынков продукции растениеводства.
Республика обязалась осуществить из своего консолидированного бюджета расходы на данные мероприятия в сумме 921 тыс. руб.
Контроль за использованием финансирования осуществлен в начале 2018 года в рамках внеплановой камеральной проверки органом внутреннего финансового контроля республики. Итоговый акт проверки был вручен уполномоченному должностному лицу Министерства.
Из содержания документа следовало, что в результате проведения эффективных торгов у Министерства образовалась экономия от общей суммы, планируемой на покрытие расходов на мероприятия государственной программы. Несмотря на существующий принцип пропорциональности долей двух уровней бюджета, Министерство посчитало возможным уменьшить только свою долю на сумму экономии, а средства федерального бюджета были использованы полностью. В цифрах общие расходы на указанные цели составили 2,1 млн. руб. Из них республиканский бюджет затратил 503 тыс. руб., а из федерального было использовано 1,6 млн. руб. Таким образом, Правительство КЧР неправомерно в одностороннем порядке уменьшило свою долю финансирования на 263 тыс. руб. Указанное привело к неправомерному перерасходу средств из бюджета РФ.
Квалификация совершенного проступка была проведена по ст. 306.8 БК РФ. Статья распространяется на случаи нарушения условий расходования финансовых средств, поступивших из бюджета РФ в бюджет субъекта РФ, прописанных в специально принятых Правительством РФ правилах.
Для применения к нарушителю мер бюджетного принуждения акт был передан в Федеральное казначейство. После рассмотрения материалов проверки Казначейство направило соответствующее уведомление в Минфин РФ. Последним 4 мая 2018 г. был издан приказ о бесспорном взыскании с нарушителя суммы субсидии в размере 263 тыс. руб., о чем в его адрес 28 мая 2018 г. направлено соответствующее извещение.
С принятыми документами (приказом и извещением) Правительство КЧР не согласилось и обжаловало их в арбитражный суд. Первая инстанция в ноябре 2018 г. отказала в требованиях полностью. Принятое решение было поддержано апелляционным судом в марте 2019 г. Попытка опровергнуть сделанные судами выводы в кассации закончилась поражением для Правительства КЧР.
Процессуальный порядок действий при оспаривании ненормативного акта органа власти
Согласно правилам, прописанным в п. 4 ст. 200 АПК РФ, при споре о законности изданного публичным органом акта ненормативного характера суд выполняет следующие обязательные действия:
- осуществляет проверку акта или его части на соответствие закону,
- устанавливает наличие полномочий на его принятие у должностного лица и публичного органа,
- определяет, нарушает ли принятый акт интересы заявителя в экономической сфере.
Акт может быть признан недействительным при совокупном наличии двух условий:
- Не соответствует закону или другому акту, имеющему большую юридическую силу,
- Своим существованием нарушает права заявителя.
При отсутствии одного из указанных условий суд отказывает в удовлетворении заявления.
Обязанность по доказыванию незаконности оспариваемого приказа и извещения лежала на заявителе в силу ст. 65 АПК РФ. Минфин России должен был обосновать правомерность их издания.
Извещение представляет собой письменное или устное уведомление определенного лица о событиях из прошлого или о планах на будущее, о совершении каких-то действий и т.п. Нарушитель не предоставил суду доказательства нарушения его прав принятым извещением. Подписанное Минфином РФ извещение содержало лишь указание на банковские реквизиты для перечисления суммы субсидии. Являясь техническим звеном в цепочке взыскания денежных средств из казны субъекта, оно никак не могло повлиять на права заявителя.
Суд также изучил оспариваемый приказ, удостоверился в законности его издания, установил полномочия на его подписание должностным лицом Минфина РФ.
Таким образом, оба документа были изданы в соответствии с законом и не нарушали права заявителя в финансовой сфере.
Заявитель поставил под сомнение правомерность проверки в отношении Министерства
Один из доводов жалобы был связан с правильным определением объекта контроля в рамках проведенной финансовой проверки. Правительство КЧР акт проверки не получало, а финансовые санкции были приняты в его адрес.
На это суд указал следующее. Полномочия Федерального казначейства и его территориальных подразделений в субъектах РФ определены соответствующими правилами, принятыми Правительством РФ в ноябре 2013 г. (постановление № 1092). В п.7 документа прописано, что подконтрольными объектами в финансовой сфере являются главные распорядители, обычные распорядители и получатели федеральных денежных средств. В отношении их проводится проверка условий и порядка получения субсидий, кредитов и их целевое использование, а также соответствие использования показателям и индикаторам, указанным в государственной программе.
Нижестоящие суды ранее уже исследователи документы для опровержения данного довода жалобы и указывали на его необоснованность. Поэтому кассация согласилась с выводами нижестоящих судов в полном объеме.
Довод о неправильном толковании нормативных правовых актов не был принят судами
При принятии приказа Минфин РФ ссылался на утвержденные Правительством РФ 30 сентября 2014 г. правила (далее — Правила № 999), регулирующие вопросы предоставления субсидий из бюджета РФ. Исходя из смысла пункта 22 документа субъект, нарушивший условия субсидирования или не вернувший остатки в федеральный бюджет, подвергается мерам принуждения по БК РФ.
В декабре 2017 года в Правила № 999 внесены изменения. Текст правового акта был дополнен новым пунктом, согласно которому получатель субсидии обязан вернуть в бюджет РФ деньги, полученные в рамках софинансирования, если он нарушил обязательства по заключенному соглашению по состоянию на 31 декабря финансового года.
Заявитель в своей жалобе не согласился с правомерностью применения данного пункта правил. Он указал, что Соглашение было подписано в 2016 году, а указанный пункт вступил в силу в конце 2017 года. Следовательно, его действие не распространяется на сложившиеся правоотношения.
Суд указал на ошибочность данного довода. В изменениях к правилам по указанному вопросу имелась специальная оговорка. В пункте 5 изменений было прописано, что вновь принятая норма применяется при подсчете сумм, израсходованных с нарушением условий субсидирования, в части средств, выделенных субъектам РФ до вступления в силу данного постановления. В части принятия решений о применении мер бюджетного принуждения изменения действовали после их вступления в силу.
В рассматриваемом судом случае финансирование было получено до принятия новых изменений, а решение о бесспорном взыскании средств — после их вступления в силу. Следовательно, нарушений в данной части не имелось.
Применение бюджетных мер принуждения не требует доказывания вины нарушителя
Бюджетное нарушение — это неправомерные действия финансовых органов (главного распорядителя, распорядителя, получателя денежных средств из бюджета РФ, главного администратора доходов или источников финансирования дефицита бюджета), за совершение которых назначаются меры бюджетного принуждения в соответствии с главой 30 БК РФ.
Бесспорное взыскание бюджетных средств является одной из таких мер. Порядок ее применения прописан в ст. 306.2 БК РФ.
Согласно ст. 306.8 БК РФ, если получатель субсидии нарушил условия федерального финансирования и оно не связано с нецелевым использованием средств, то в его отношении применяется бесспорное взыскание суммы, использованной с нарушением.
Заявитель считал, что судам необходимо было установить наличие его вины в допущенном нарушении, на что суд пояснил следующее. Невыполнение публичного обязательства органом власти не зависит от вины, которая характеризуется субъективными признаками и больше присуща уголовной или административной ответственности. Кроме того, меры принуждения в бюджетном законодательстве — это не наказание в общепринятом понимании, а способ возврата незаконно использованных денежных средств. В бюджетном законодательстве нет понятия вины и правил ее доказывания.
Поэтому обжалуемый приказ Минфина РФ был издан не в целях наказания Правительства КЧР, а для восстановления нарушенного баланса интересов двух бюджетных систем. Следовательно, в связи с установленным нарушением в действиях Республики по уменьшению расходных обязательств в одностороннем порядке в рамках программы софинансирования, Минфин ЧР правомерно издал спорный приказ.
Вопрос-ответ
Вопрос: Было принято решение о выделении из бюджета субсидии. Между тем в расходной части бюджета нет строки о предоставлении такой субсидии. Что делать в такой ситуации?
Ответ: Порядок предоставления субсидий урегулирован Бюджетным кодексом РФ, Постановлением Правительства РФ от 18.09.2020 N 1492 и другими нормативными актами. При этом статьёй 78 Бюджетного кодекса определены источники предоставления субсидий: федеральный бюджет, бюджеты государственных внебюджетных фондов РФ, субъекта Российской Федерации, территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты.
Согласно вышеуказанному Постановлению и Кодексу, акты всех уровней, регулирующие предоставление субсидий, обязаны содержать порядок предоставления средств. Следовательно, в нормативном акте, на основании которого выделены деньги, должен быть указан источник финансов.
Незаконные действия государственных органов и местной власти могут быть обжалованы в судебном порядке либо в вышестоящий орган. Поскольку из вопроса неясно, отказано ли в предоставлении субсидии на основании отсутствии денежных средств или по другим причинам, рекомендую добиться письменного ответа о причинах непредставления субсидии и дальше обжаловать его в установленном порядке.