Одним из основных условий, направленных на обеспечение пополнения государственной казны, является закрепление на законодательном уровне соответствующих социально-экономическим потребностям государства режимов правового регулирования государственных доходов.
Предусмотренные действующим законодательством режимы регулирования государственных доходов неоднородны, что обусловлено, во-первых, способами и целями их привлечения в публичные фонды, во-вторых, множеством публичных фондов, куда привлекаются доходные источники, в-третьих, используемыми механизмами управления государственными доходами.
Важную роль в регулировании государственных доходов законодатель отводит положениям бюджетного законодательства. Однако БК РФ закрепляет правовой режим лишь государственных доходов, поступивших в бюджетную систему.
Следует отметить, что БК РФ предусматривает различные режимы регулирования государственных доходов. Таковыми являются:
- во-первых, общий режим регулирования государственных доходов, в основу реализации которого положены предписания ст. 35 БК РФ об общем совокупном покрытии расходов, согласно которому расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами. Указанный режим распространяется на платежи, относящиеся к категориям налоговых и неналоговых доходов, в отношении которых действуют правила об их зачислении и перераспределении между бюджетами бюджетной системы РФ, закрепленные в рамках ст. 218 БК РФ,
- во-вторых, правовой режим регулирования доходов, относящихся к категории безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов), передаваемых с одного уровня бюджетной системы на другой. Специфика регулирования указанной группы доходов обусловлена особенностями расчетов при определении объема межбюджетных трансфертов, а также порядком их перечисления и использования,
- в-третьих, БК РФ закрепляет правовой режим регулирования нефтегазовых доходов. Особенность регулирования данной группы государственных доходов обусловлена их обособлением от иных бюджетных средств в составе федерального бюджета, а также целями использования,
- в-четвертых, правовой режим регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Анализ бюджетного законодательства позволяет выявить противоречивые нормы, регулирующие государственные доходы бюджетной си- стемы РФ. Например, сложившийся порядок регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета установлен в нарушение таких принципов формирования бюджетной системы, как принцип полноты отражения доходов (ст. 32 БК РФ) и принцип прозрачности (открытости) (ст. 36 БК РФ).
Согласно постановлению Правительства РФ от 21.04.2010 № 267 приостановлено действие актов Правительства РФ в части размещения на сайте Минфина России в сети Интернет сведений о зачислении доходов от управления средствами Резервного фонда, Фонда национального благосостояния в указанные фонды, в части представления отчетов о поступлении и использовании нефтегазовых доходов федерального бюджета, формировании Резервного фонда и Фонда национального благосостояния. Следует отметить, что с 1 января 2013 г. изменился правовой режим регулирования нефтегазовых доходов федерального бюджета, а соответственно и механизмы формирования и использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Федеральный закон от 25.12.2012 № 268-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части использования нефтегазовых доходов федерального бюджета» предусматривает введение нового механизма использования нефтегазовых доходов, основанного на применении базовой цены на нефть, и определяет условия, ограничивающие наращивание расходной части федерального бюджета.
Введение нового механизма использования нефтегазовых доходов будет способствовать решению задачи снижения зависимости федерального бюджета от цен на нефть на мировом сырьевом рынке.
Согласно новым бюджетным правилам, вступившим в силу с 1 января 2013 г., возобновляется механизм формирования Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, который ранее был приостановлен на основании положений Федерального закона от 30.09.2010 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации».
Анализ бюджетного законодательства позволяет сделать вывод об отсутствии четкости в закреплении режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов. Изложенное обусловлено тем, что «действующее законодательство не дает ответа на вопрос: распространяется ли понятие “бюджетные средства” на средства государственных внебюджетных фондов?» Так, с одной стороны, формирование и использование средств государственных внебюджетных фондов базируется на принципах построения бюджетной системы, лежащих в основе регулирования средств бюджетов.
Однако не все положения БК РФ, регулирующие средства бюджетов, распространяются на средства государственных внебюджетных фондов. Иными словами, «законодатель выделяет средства государственных внебюджетных фондов в отдельную форму образования денежных средств, которые не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы, имеют строго целевое назначение и изъятию не подлежат».
Особенности режима регулирования доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов усматриваются в том, что, например, положения БК РФ о кассовом обслуживании исполнения бюджетов Федеральным казначейством не распространяются на бюджеты государственных внебюджетных фондов.
В соответствии со ст. 27 Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и от- дельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса» до 1 января 2014 г. приостановлено действие ст. 148 и 215.1 БК РФ в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ органами Федерального казначейства. С учетом положений указанного закона в настоящий момент происходит перевод на кассовое обслуживание исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства.
Отсутствие четкости при определении режима регулирования средств государственных внебюджетных фондов приводит к спорам, возникающим в правоприменительной и судебной практике, например при разрешении вопроса о применении в отношении счетов бюджетов государственных вне- бюджетных фондов ст. 155, 156 БК РФ, закрепляющих ограничения на открытие бюджетных счетов в кредитных организациях. Так, в одном случае суд указывает, что нормы названных статей БК РФ не распространяются на средства бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Указанный вывод суда обусловлен тем, что при определении правового режима средств бюджетов и средств бюджетов государственных внебюджетных фондов, находящихся на счетах в Банке России, законодатель употребляет два различных термина — «обслуживание» и «хранение», «смысловая нагрузка которых не является тождественной… поскольку денежные средства государственных внебюджетных фондов хранятся на счетах в банке и к ним применим режим банковского вклада».
Обслуживание же счетов бюджетов осуществляется посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджета. В другом случае суды указывают, что режим регулирования бюджетных средств и средств бюджетов внебюджетных фондов не должен различаться в части применения ст. 155, 156 БК РФ.
Обозначенные проблемы при определении режима регулирования средств бюджетов государственных внебюджетных фондов обусловлены прежде всего использованием страхового механизма при их формировании и расходовании.
Регулирование государственных доходов в составе публичных фондов, сформированных за рамками бюджетной системы, осуществляется Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» ст. 148 и 215.1 БК РФ в части, касающейся кассового обслуживания исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов органами Федерального казначейства, применяются начиная с 1 января 2014 г. законодательными актами различной отраслевой принадлежности.
Так, за рамками БК РФ можно выделить режимы регулирования финансовых ресурсов, поступивших в фонды государственных корпораций, саморегулируемых организаций. Формирование указанных фондов связано со спецификой финансового регулирования определенной сферы хозяйственных отношений, выражающейся в передаче государственных функций и соответствующих финансовых ресурсов частным компаниям.
Важное значение при анализе режимов регулирования государственных доходов приобретает вопрос о том, утрачивают ли частные субъекты, передавая финансовые ресурсы в публичные фонды, право собственности на них, или же государство, публичные субъекты в лице уполномоченных органов лишь осуществляют полномочия по управлению государственными доходами в целях наиболее эффективного выполнения социально- экономических задач.
Согласно действующему законодательству в одном случае средства, по- ступившие в публичные фонды, сформированные в рамках бюджетной си- стемы, находятся в государственной (муниципальной) собственности. Так, ст. 214, 215 ГК РФ определяют место бюджетов в составе государственной или муниципальной собственности. Финансовые средства федеральных и региональных государственных внебюджетных фондов находятся в собственности Российской Федерации.
Изложенное обусловлено тем, что «государство, обладая верховенством, самостоятельностью и независимостью власти является единственным субъектом, способным эффективно обеспечить публичный интерес». Вместе с тем государство в лице уполномоченных органов лишь осуществляет полномочия по управлению государственными доходами, право требования в отношении которых при- надлежит участником гражданского оборота.
В контексте обозначенного вопроса интересной представляется позиция ЕСПЧ, согласно которой «требование» может пониматься как «собственность» по смыслу ст. 1 Протокола № 1 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в случае, если в достаточной мере установлено, что оно может быть юридически реализовано.
Анализ финансового законодательства позволяет выявить механизмы реализации права требования лица на предоставление бюджетных средств. Таковым является, например, порядок взыскания средств в возмещение вреда, причиненного физическим лицам (организациям) незаконными действиями (без- действием) государственных органов (органов местного самоуправления).
Следует отметить, что передача бюджетных средств их конечному получателю, посредством чего обеспечивается реализация его права требования, не всегда может привести к трансформации режима регулирования переданных ресурсов. Так, поступая к получателю бюджетных средств, с одной стороны, бюджетные средства перестают быть бюджетными «и превращаются в средства самого предприятия». С другой стороны, указанные средства все еще продолжают подпадать под сферу бюджетно- правового регулирования, что обусловлено необходимостью их использования по целевому назначению.
Более того, при взыскании бюджетных средств за неисполнение их получателем как участником гражданского оборота договорных обязательств используется бюджетно-правовой механизм регулирования, распространяющийся на средства бюджетов бюджет- ной системы. В то же время бюджетные средства, переданные физическим, юридическим лицам при исполнении судебного акта, на основании которого взыскиваются средства бюджетной системы, переходят в собственность взыскателя.
Средства, поступившие в бюджетную систему, могут изменять форму собственности при их трансформации в средства негосударственных пенсионных фондов, государственных корпораций.
В некоторых случаях можно говорить об особой форме собственности в отношении финансовых ресурсов, переданных в оперативное управление публичных фондов. Так, собственниками средств пенсионных накоплений, переданных в оперативное управление пенсионных фондов, будут являться конкретные лица.
Основная цель публично-правовых образований, преследуемая в рамках бюджетного процесса, состоит в необходимости формирования публичных денежных фондов в объеме, необходимом для исполнения расходных обязательств, предусмотренных соответствующими нормативными правовыми актами.
Однако сам по себе процесс формирования государственных доходов без реализации предусмотренных действующим законодательством механизмов управления ими не позволит обеспечить достижение социально- экономического эффекта от доходных поступлений.
Механизм управления государственными доходами представляет собой сложный процесс использования средств публичных денежных фондов, от эффективности функционирования которого зависит возможность реализации государством основных задач и функций.
Совершенствование законодательных предписаний об управлении до- ходами публичных денежных фондов является первоочередным направлением бюджетной (финансовой) политики государства на любом этапе его социально-экономического развития.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить, во-первых, механизмы управления государственными доходами, поступившими непосредственно в бюджетную систему РФ, во-вторых, механизмы управления государственными доходами, поступившими в публичные фонды, которые сформированы за рамками бюджетной системы РФ.
Реализация обозначенных механизмов обусловлена различными целями, преследуемыми законодателем при закреплении соответствующих режимов регулирования государственных доходов (далее также — госдоходы). Так, в одном случае управление госдоходами нацелено лишь на реализацию процедуры финансового обеспечения расходных обязательств государства. Обозначенная цель достигается при реализации таких механизмов управления госдоходами, как исполнение бюджета по расходам, межбюджетное распределение доходов.
В некоторых случаях процесс формирования и использования доходных поступлений осуществляется в целях финансирования мер по защите прав и интересов соответствующей категории субъектов в рамках развития определенного сегмента экономики. Указанная цель достижима посредством создания, например, фондов саморегулируемых организаций, государственных корпораций, обладающих государственно-властными полномочиями в соответствующих сферах развития экономики.
В отдельную группу можно выделить механизмы управления госдоходами, направленные на обеспечение сохранности доходных поступлений и на получение дополнительных доходов. Такими механизмами являются, например, управление временно свободными средствами федерального бюджета посредством размещения бюджетных средств на банковских депозитах, а также управление нефтегазовыми доходами федерального бюджета и средствами пенсионных накоплений граждан, поступивших в публичные фонды.
Несмотря на довольно развитую систему управления государственными доходами, финансовая система России, как справедливо отмечается в литературе, «находится в состоянии недостаточной управляемости», что об- условлено неспособностью государства в лице уполномоченных органов своевременно реагировать на изменения в социально-экономическом развитии, следствием чего является деформация финансово-правовых норм, сопровождающаяся в ряде случаев неспособностью государства исполнить свои обязательства перед гражданами.