Понятие, отграничение форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, их система

Власть народа – важнейшее понятие в современных демократических, правовых государствах.

Одну из наиболее обобщенных формулировок власти народа предложил в свое время американский Президент А. Линкольн: «правление народа, для народа и посредством народа».

Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Основной закон нашего государства закрепляет в качестве основы конституционного строя местное самоуправление и участие населения страны в осуществлении местного самоуправления, что является важнейшей формой проявления власти народа, выражения его воли.

В Конституции РФ говориться о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно и обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

В продолжение и поддержку положений Конституции РФ 1993 г. ст. 3 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливает права граждан России на осуществление местного самоуправления: «Граждане осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления».

Данные нормы основополагающих правовых актов делают акцент на том, что местное самоуправление – это форма власти народа, местная власть – население соответствующей локальной территории (муниципального образования), реализующее собственные властные полномочия непосредственно, а также через делегирование их своим представителям – муниципальным органам власти. Местное самоуправление – это не власть учреждений. Муниципальные органы власти осуществляют в процессе управляющего воздействия соответствующие, строго установленные в уставе муниципального образования властные полномочия. Можно сказать точнее:если нет прямого народовластия, волеизъявления граждан в муниципальном образовании – нет и местного самоуправления.

В теории муниципального права выделяются два вида форм осуществления местного самоуправления:

1. Опосредованные формы осуществления местного самоуправления, представляющие собой формы осуществления местного самоуправления реализуемые посредством деятельности муниципальных органов и должностных лиц (муниципального представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации).
2. Непосредственные формы осуществления местного самоуправления, представляющие собой формы осуществления местного самоуправления реализуемые посредством самостоятельной деятельности местного населения.

Непосредственные формы осуществления местного самоуправления, в свою очередь, можно разграничить на следующие основные виды:

• формы непосредственного осуществления местного самоуправления,
• формы участия в осуществлении местного самоуправления.

Ряд ученых, имея в виду ст. 33 ФЗ № 131 выделяют в отдельную (третью) группу так называемые иные, допускаемые законодательством РФ, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Наиболее ярко участие населения в жизни муниципального образования проявляется именно по средствам форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, общая характеристика которых представлена в главе 5 Федерального закона от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Необходимо отметить, что законодатель объединил организационные формы народовластия в одну главу, и не дал пояснений относительно того, что считать формами непосредственного осуществления местного самоуправления, что формами участия в его осуществлении и какие формы народовластия следует относить к иным формам.

А.А. Уваров считает, что одни из этих форм, такие, как местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, можно считать формами непосредственной демократии, другие – публичные слушания, собрания, конференции, правотворческую инициативу граждан, опросы граждан и т.п. – следует расценивать как консультативные формы политической активности граждан. Если первые из них по своей природе тяготеют к формам публичной власти, то вторые – к формам гражданского общества. Исходя из этого, следует расценивать и степень интеграции гражданского общества и местного самоуправления через формы прямого волеизъявления местного населения. В первом случае возможности такой интеграции строго ограничены, а порядок их осуществления почти полностью регламентирован законодательством. Во втором случае эти возможности основаны на таком принципе, как «разрешено все, что не запрещено». В качестве общих признаков этих двух форм прямого волеизъявления граждан выступают:

• обязательная правовая регламентация процедур их осуществления,
• неопосредованный характер воздействия воли каждого участника (жителя) на правовой результат,
• предмет, по которому осуществляется волеизъявление граждан, – как правило, вопросы местного значения.

Отличительными же признаками являются:

• если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, т.е. воля каждого обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат,
• в отличие от формы осуществления местного самоуправления участие населения в его осуществлении не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъявления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Будь то публичное слушание или собрание граждан, юридический результат их проведения слишком эфемерен и служит скорее информационным источником при взаимодействии органов местного самоуправления с населением, чем формой участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Н.А. Игнатюк видит отличие в формулировках «осуществление местного самоуправления» и «участие в осуществлении местного самоуправления» в том, что в первом случае речь идет о действиях, осуществляемых от имени всего населения муниципального образования, реализуемых через принятие актов, обязательных к исполнению на всей территории муниципального образования, и исполнении, а также обеспечении исполнения данных актов. При этом осуществление местного самоуправления является не только правом, но и обязанностью.

Когда речь идет об участии населения в осуществлении местного самоуправления, подразумеваются допустимые, но не обязательные действия жителей муниципальных образований (как индивидуальные, так и коллективные), связанные с решением вопросов местного значения, совершаемые ими по собственной инициативе и под свою ответственность.

Пределы указанных действий определяются федеральными, субъектов Российской Федерации и муниципальными нормативными правовыми актами. При этом формой определения данных пределов могут быть как прямые предписания, так и сложные конструкции.

Таким образом, к формам непосредственного осуществления населением местного самоуправления относятся:

• местный референдум,
• муниципальные выборы,
• голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления,
• голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования,
• сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования
• сход граждан.

К формам же участия населения в осуществлении местного самоуправления следует отнести:

• территориальное общественное самоуправление,
• правотворческая инициатива граждан,
• публичные слушания,
• собрание граждан,
• конференция граждан (собрание делегатов),
• опрос граждан,
• обращения граждан в органы местного самоуправления.

Следует отметить тот факт, что несмотря на схожесть вышеуказанных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления, в их содержании имеется ряд отличий.

Во-первых, формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления являются правовыми процедурами проведение которых, в отличие от форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, является обязательным для решения соответствующих вопросов местного значения.

Во-вторых, реализация населением форм непосредственного осуществления местного самоуправления предполагает правовой результат, во исполнение которого компетентным органом должен быть принят нормативно-правовой акт, влекущий юридические последствия.

Совокупность же правовых норм, регулирующих формы осуществления и участия населения в местном самоуправлении, составляет правовой институт форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.