В юриспруденции первостепенное значение придается понятийному аппарату, на что еще в древности обращали внимание авторы правовых актов. В настоящее время требование к однозначности понятий не утратило своей актуальности.
Прежде всего, необходимо определить содержание понятия компетенция. Для раскрытия содержания любого понятия, в том числе такого, как компетенция, необходимо уяснить его этимологическое происхождение, лексическое и юридическое содержание.
Слово компетенция заимствовано из латинского языка competentio, от compete совместно достигаю, добиваюсь, соответствую, подхожу. В русском языке понятие компетенция употребляется в двух значениях: первое область вопросов, в которых кто-либо хорошо осведомлен, и второе круг полномочий, вопросов, подлежащих чьему-либо ведению.
В правоведении под компетенцией государственного органа понимается сложная юридическая категория, по поводу содержания которой в юридической литературе нет единого мнения. В Большом юридическом словаре компетенция трактуется как совокупность юридически установленных полномочий, прав и обязанностей конкретного государственного органа или должностного лица, определяющих его место в системе государственных органов.
В Политической энциклопедии под компетенцией понимается определяемый конституцией или законом объем полномочий государственного органа или должностного лица, за рамки которого они не могут выходить в своей деятельности. В данном определении наряду с полномочиями в состав понятия компетенция включены границы, до которых распространяются определенные права и обязанности, которые в литературе определяются как пределы возможностей парламента в определенной сфере общественных отношений.
Таким образом, в контексте структурного элемента понятия компетенция термин права употребляется как категория, обозначающая возможность действовать, поступать каким-либо образом, что охватывает не только дозволения и притязания, но и необходимости, императивы, предусмотренные законами. Тем самым права и обязанности парламента выступают в единстве.
Любой парламент стремится к оптимальной организации своей деятельности, сбалансированному распределению полномочий между палатами, что особенно актуально для Федерального Собрания России и существенно отражается на работе государственного механизма в целом.
В анализе компетенции российского парламента и в совершенствовании норм, ее определяющих, в литературе различают компетенцию основополагающую (первичную), свидетельствующую о целях, ради которых и создана палата, и компетенцию производную (вторичную), свидетельствующую о полномочиях палаты решать свои внутренние проблемы.
Однако такая классификацию во многом условна и, возможно, даже неудачна, поскольку успешное решение внутренних проблем палаты парламента предопределяет эффективное выполнение ее стратегических функций, и разведение полномочий палаты парламента на первичные и вторичные вряд ли корректно.
М.В. Баглай подразделяет компетенцию парламента на предметную (общую) и специальную, что предусматривает исключительное право палаты принимать решение по тому или иному вопросу (например, только Дума может объявить амнистию, только Совет Федерации назначает выборы Президента РФ). Именно рассмотрению специальной компетенции мы и должны уделить первостепенное внимание.
Вопросы ведения Совета Федерации перечислены в ч. 1 ст. 102 Конституции и составляют предмет исключительного ведения Совета Федерации. Никакой другой орган, кроме Совета Федерации, не вправе принять по ним решение.
Все предметные полномочия палат российского парламента можно условно сгруппировать следующим образом:
- полномочия в государственно-управленческой сфере,
- законодательные полномочия.
Заметим, что в направлении распределения компетенции между палатами парламента, как уже отмечалось, федеральная Конституция сделала шаг вперед. Если по прежней Конституции РСФСР палаты были включены в законодательный процесс параллельно, то сегодня они включены в этот процесс последовательно.
Правом принятия законов обладает Государственная Дума, одобрить закон правомочен Совет Федерации. Разумеется, подобная структурная организация представительной власти усложняет и замедляет законодательный процесс, однако выигрывает в том, что ориентирует законодателей на вдумчивое отношение к законотворчеству, поиск компромиссов, согласование общегосударственных и региональных интересов.
Законодательная процедура работы палаты, как и порядок реализации ее полномочий, закреплена в Конституции РФ и Регламенте палаты, на которые мы и будем опираться при рассмотрении вопросов ее компетенции.