Oб одной неудачной попытке обезопасить потребителя

17, Ноя 2014 by Admin in административное право,права потребителей       No Comments

Финансовая Служба анализирует законопроект закона “О защите прав потребителей на рынке финансовых услуг”. Законы бывают плохие, очень плохие и вот такие. Хуже всего то, что недавно он опять всплыл в кулуарах Думы

“Сделаем вам хорошо!”

Вот уже около полугода в самых высоких инстанциях рассматривается странный документ под названием “Проект федерального закона “О защите прав потребителей на рынке финансовых услуг”. Движимые благородной целью обезопасить мелкого клиента на полном превратностей финансовом рынке, разработчики закона породили, однако, документ в стиле юридического курьеза, что совсем не безобидно, поскольку последний предназначен не для развлечения близких друзей, а для утверждения Государственной Думой.

Законопроект посвящен, безусловно, важной и актуальной проблеме. Однако, на наш взгляд, предлагаемые способы решения этой проблемы оказываются достаточно неудачными.

Вначале необходимо задаться вопросом: каковы могут быть цели принятия закона с таким названием? Тот факт, что граждане – потребители финансовых услуг в последние годы сильно пострадали из-за несовершенства нормативной базы, не вызывает сомнений. Но не всякая проблема может быть решена путем принятия закона по ее поводу.

  • Во-первых, можно вносить изменения и дополнения в действующие законодательные акты. Иногда это лучше, быстрее и проще, чем писать отдельный законодательный акт, который будет регулировать ту же область деятельности.
  • Во-вторых, если уж принимать специальный закон в пользу потребителей финансовых услуг, то наиболее важной задачей нужно считать разработку норм, которые улучшают положение потребителей – физических лиц по сравнению с участниками рынка, действующими в качестве предпринимателей: право на информацию, право на выбор суда (альтернативная подсудность), право на компенсацию морального вреда, законная неустойка при просрочке, административные штрафы нарушителей или иски в защиту неопределенного круга лиц.

Первоочередные задачи

Как известно, в России существует общий закон “О защите прав потребителей” – по общему признанию, достаточно хороший. Он не выделяет особых категорий “потребителей продовольственных товаров”, “потребителей промышленных товаров” или, скажем, “потребителей туристических услуг”. Правда, в настоящее время не существует ясности по поводу того, какие именно отношения, связанные с финансовыми операциями, подпадают под действие закона “О защите прав потребителей”: суды относятся к этому по-разному. К сожалению, в ходе недавнего внесения изменений и дополнений в этот закон соответствующие поправки там не появились.

Поэтому – первый шаг, который можно сделать для защиты вкладчиков, – это в явном виде распространить на потребителей финансовых услуг действие Закона РФ “О защите прав потребителей”, дополнив его рядом специальных статей.

Понятно, что все проблемы, связанные с защитой прав вкладчиков, таким путем не решить. Рынок финансовых услуг имеет значительную специфику по сравнению с товарными рынками или рынком бытовых услуг. Банковское дело, страховое дело, или, скажем, коллективное инвестирование должны регулироваться при помощи специфических механизмов, к тому же принципиально отличных друг от друга. Однако рассматриваемый законопроект их не решает тоже. Он претендует на всеохватность, – авторы пытаются подвести под него все мыслимые финансовые услуги. В результате не удается обеспечить адекватный инструментарий регулирования: начисто отсутствуют категории, связанные с рынком ценных бумаг (например, “проспект эмиссии”), страховым делом (“страховой случай”), и т.п. Вместо этого авторы оперируют категориями из сферы бытового обслуживания (“ухудшение качества услуги”), с которыми работать на финансовом рынке просто невозможно.

Гораздо более разумно внести статьи, особо регламентирующие взаимоотношения финансовых институтов с потребителями, в специальные законы: “О банках и банковской деятельности”, “О страховании”, “О рекламе”, “О рынке ценных бумаг”, и т.д.

О самом законопроекте

Законопроект выглядит совершенно сырым. Похоже, что он готовился в сильной спешке (достаточно сказать, что статья 2 в тексте законопроекта почему-то пропущена: после ст.1 сразу идет ст.3.). Авторы проекта, кажется, сами не знали, чего именно они хотят добиться. Законопроект нелогичен, непоследователен, очень слаб с точки зрения юридической техники.

Большая часть норм законопроекта прямо или косвенно восходит к уже упоминавшимся законам (“О защите прав потребителей”, “О рекламе”, “О банках и банковской деятельности”, “О рынке ценных бумаг” и др.). Единственной действительно новой идеей является концепция “Фонда обязательного страхования деятельности по оказанию финансовых услуг населению”. Однако эта концепция абсолютно не проработана и буквально висит в воздухе, поэтому принятие закона ради ее реализации представляется совершенно неоправданным. К тому же существуют большие сомнения в ее необходимости.

Авторы, видимо, не понимают специфику рынка финансовых услуг. У них существует впечатление, что финансовая услуга – столь же стандартизируемся категория, как и услуга химчистки или фотомастерской. Отсюда – уделение чрезмерного внимания такой категории, как “качество финансовых услуг”, “информация о качестве финансовой услуги”, санкциям за снижение этого качества. На наш взгляд, такой подход недопустим, поскольку указанные понятия невозможно однозначно определить.

Вводить в законе специальные определения терминов имеет смысл только в том случае, когда эти термины используются в значении, отличном от общепринятого. Закон – не шпаргалка для ленивых читателей, которые не знают, что такое лицензия или договор. В предложенном же проекте часть определений бессодержательна, часть просто неудачна, а еще некоторые вообще не используются в тексте Закона.

В содержательной части законопроекта предлагается обезопасить потребителя финансовых услуг введением их сертификации и лицензирования, страхования деятельности по их предоставлению, наложением определенных условий на рекламу в сфере финансового рынка и предоставление информации о его участниках. Так, любая деятельность по оказанию финансовых услуг подлежит, согласно законопроекту, лицензированию уполномоченным органом (подробности этой операции в проекте опущены). Финансовые услуги должны непременно сертифицироваться (как – не ясно, ибо этому “техническому” вопросу в законопроекте посвящено три строчки). Наконец, делается попытка исчерпывающим образом определить ответственность “исполнителя финансовых услуг” за нарушения прав их потребителей.

В последнем случае попытка диктовать судам, какие решения они должны выносить в том или ином случае показывает непонимание авторами законопроекта еще и принципов работы судебной системы. Вопросы о том, взыскивать ли с нарушителя штраф, и если да, то в каком размере, или о том, в каком размере взыскивать неустойку, суд решает самостоятельно с учетом обстоятельств дела.

Требования к рекламной деятельности и предоставлению информации на рынке финансовых услуг, выдвигаемые в законопроекте, недостаточны для ликвидации информационной закрытости этого рынка и зачастую менее полные и жесткие, чем это предусмотрено уже действующими правовыми актами разного уровня. Единственное новшество – требование авторов проекта о признании рекламы финансовых услуг, опубликованной в средствах массовой информации, “офертой без срока отзыва” – эдакий юридический нонсенс, на деле предполагающий, что фирма, однажды предложившая некоторые условия, должна заключать договоры на них вплоть до прекращения своего существования (!).

Необходимость сертификации финансовых услуг никак не обоснована, ее содержание и назначение не конкретизировано. Неясно даже, какие органы должны ею заниматься. В целом это требование нецелесообразно и вряд ли выполнимо.

Упоминания о лицензировании деятельности по оказанию финансовых услуг в ст.ст. 3 и 4 никак не связаны с общей концепцией законопроекта, поскольку в дальнейшем тексте лицензирование больше не встречается. В настоящее время специальные законы регламентируют лицензирование банков, страховых компаний, профессиональных участников рынка ценных бумаг, – по сравнению с ними законопроект не содержит вообще ничего нового. С другой стороны, далеко не очевидно, нужно ли лицензировать любое действие в области оказания финансовых услуг.

Назначение лицензирования из закона не ясно, механизмы его не прописаны. Поэтому правовая необходимость упоминания о ней в законе представляется очень сомнительной.<!>Совершенно необоснованной и опасной является попытка создать “Федеральный фонд обязательного страхования деятельности по оказанию финансовых услуг населению”, который создается правительством РФ и действует как “самостоятельное некоммерческое кредитно-финансовое учреждение”. Средства фонда должны складываться из обязательных отчислений исполнителей услуг (исключаемых из сумм, облагаемых налогами); они не входят в состав бюджета, не подлежат изъятию и предназначены для “государственной защиты прав потребителей финансовых услуг от риска банкротства исполнителей”. В законопроекте не устанавливаются ни принципы такого страхования, ни объекты страхования, ни страховые случаи. Тем более отсутствуют какие бы то ни было расчеты по поводу размеров (ставок) отчислений, техники осуществления выплат пострадавшим потребителям, и т.п.

Уже в течение двух лет обсуждается вопрос об обязательном страховании банковских депозитов – и до сих пор закон не принят, несмотря на максимальную степень регулируемости банков по сравнению с другими финансовыми институтами: слишком много сложностей в организации такого страхования. В других сегментах финансового рынка страхование (если оно вообще возможно) должно строиться на других подходах. Попытка же одним размашистым нормативным актом решить проблему страхования рисков и в банковской, и в страховой, и в пенсионной сфере, и в сфере рынка ценных бумаг объясняется либо полным непониманием серьезности проблемы, либо политической безответственностью авторов проекта, которые в популистских целях готовы принять заведомо неработоспособный закон.

На наш взгляд, идея cоздания такого фонда в предлагаемом виде абсолютно недопустима и опасна.

Нельзя не заметить, насколько опасен “воспитательный” пафос законопроекта. Фактически, “потребителю финансовых услуг” внушается, что он “всегда прав”, в проекте нет ни слова о необходимости ответственного принятия решений и компетентного выбора потребителя на финансовом рынке, по своей сути неизбежно рискованном.

В целом законопроект являет собой грустный пример того, как самые благонамеренные настроения не застраховали авторов от производства документа, даже попытки доработать который кажутся лишенными смысла. Для пользы дела следовало бы его забыть и все продумать заново. Тем более, что полугода блужданий в высоких инстанциях оказалось недостаточно для вызревания идей законопроекта хотя бы до уровня внятности.

Финансовая Служба Международной Конфедерации обществ потребителей при поддержке Фонда развития парламентаризма в России

Читайте также